«کرمان نو» گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درباره منطقهبندی کشور و تقسیم استان بدون آمایش سرزمین را بررسی میکند
خط تازه بر محرومیت قدیمی
اگر سهم جنوب از آب، صنعت، خدمات و درآمد منابع روشن نشود، مرزبندی تازه الزاماً شکاف توسعهای کرمان را کاهش نخواهد داد.
نام «چاهدادخدا» در جدول مناطق محروم، کنار عددی قرار گرفته که آن را در رتبه هفدهم کشور از نظر محرومیت نشان میدهد. کمی پایینتر، نام جازموریان، ریگان، نگینکویر و جبالبارز جنوبی دیده میشود؛ مناطقی در جنوب و شرق کرمان که سالهاست با کمبود زیرساخت و فاصله زیاد از مراکز خدماتی شناخته میشوند. بااینحال، نقشهای که هنوز بخشی از امتیازها و حمایتهای قانونی بر اساس آن توزیع میشود، متعلق به سال ۱۳۸۸ است. اکنون که تقسیم استان کرمان دوباره در دستور کار سیاسی قرار گرفته، گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس هشدار میدهد تغییر مرزها بدون تعیین تکلیف آب، کشاورزی، صنعت و نابرابریهای دروناستانی ممکن است بهجای توسعه، ساختار اداری تازهای بر همان نقشههای قدیمی بنا کند.
گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس با عنوان «تجربه منطقهبندی در ایران» فقط تاریخچهای از تقسیم کشور به مناطق مختلف نیست. این گزارش برای کرمان پرسشی فوری و محلی مطرح میکند: استانی که درباره تقسیم آن بحث میشود، با کدام شناخت از سرزمین قرار است دوباره مرزبندی شود؟
کرمان در اسناد مختلف، گاهی همراه سیستانوبلوچستان و هرمزگان دیده شده، گاهی در منطقهای بزرگ در کنار استانهای خراسان و یزد قرار گرفته و در یک طرح نیز بهتنهایی منطقهای مستقل بوده است. آنچه در بیشتر این الگوها ثابت مانده، بیتوجهی به تفاوتهای درونی استان است؛ تفاوت میان اقتصاد معدنی سیرجان و رفسنجان، کشاورزی گرمسیری جیرفت و کهنوج، سکونتگاههای پراکنده جازموریان و قلعهگنج و شرایط اقلیمی شهرهای مرتفعی مانند بافت و بردسیر.
در بسیاری از نقشههای ملی، همه این جغرافیاها زیر یک رنگ قرار گرفتهاند؛ گویی قرار است نسخهای واحد برای پهنهای حدود ۱۸۳ هزار کیلومترمربعی نوشته شود. کرمان استانی با ۲۵ شهرستان است و بنا بر گزارش ایرنا، فاصله شمال تا جنوب آن به حدود هزار کیلومتر میرسد. بااینحال، این استان در برنامهریزیهای منطقهای اغلب واحدی همگن در نظر گرفته شده است.
استانی که معمولاً کنار سیستانوبلوچستان قرار گرفته است
بررسی بیش از ۲۰ تجربه منطقهبندی کشور نشان میدهد کرمان و سیستانوبلوچستان، بهجز یک مورد، همواره در طبقههایی مشابه قرار گرفتهاند. این همراهی در طرحهایی مانند منطقهبندی کلان کشور، طرح جامع انرژی، منطقهبندی ایالتی وزارت کشور، طرح کالبدی ملی و برنامههای چهارم و ششم توسعه تکرار شده است.
در منطقهبندی پنجگانه وزارت کشور نیز کرمان همراه سه استان خراسان، یزد و سیستانوبلوچستان در منطقه پنجم قرار گرفت. وزارت کشور آن زمان اعلام کرد این دستهبندی با هدف هماهنگی، تبادل تجربه و بررسی مسائل مشترک انجام شده و به معنای تغییر تقسیمات کشوری نیست.
همجواری جغرافیایی کرمان و سیستانوبلوچستان و اشتراک برخی مسائل مانند خشکسالی، پراکندگی سکونتگاهها، فقر زیرساختی و مشکلات مسیرهای ارتباطی جنوبشرق، این پیوند را قابلفهم میکند. مسئله از جایی آغاز میشود که شباهتهای منطقهای، جای شناخت تفاوتهای درون استان را بگیرد.
کرمان فقط یک «استان جنوبشرقی» نیست. اقتصاد شمال و غرب آن بر معدن و صنایع بزرگ استوار است؛ جنوب استان یکی از قطبهای تولید محصولات کشاورزی خارج از فصل کشور بهشمار میرود و اقتصاد شرق آن با خرما، کشاورزی، معدن و مسیرهای ارتباطی مناطق مرزی پیوند دارد. حتی در جنوب استان نیز شرایط جیرفت، قلعهگنج، منوجان و جازموریان یکسان نیست.
هشت شهرستان جنوبی کرمان حدود یک میلیون نفر جمعیت دارند و سالانه نزدیک به چهارونیم میلیون تن محصول کشاورزی تولید میکنند. بااینحال، این منطقه همچنان با کمبود زیرساختهای درمانی، اداری و آموزشی و فرصتهای محدود اشتغال پایدار روبهروست. قرار دادن همه این ظرفیتها و محدودیتها در یک خانه از جدول، شاید کار نقشهکش را آسان کند، اما الزاماً زندگی مردم را بهبود نمیبخشد.
محرومیتی که با فهرست سال ۱۳۸۸ سنجیده میشود
شمارش جدول تاریخی مناطق کمترتوسعهیافته، نام ۱۸ شهرستان، ۴۰ بخش و ۸۹ دهستان کرمان را نشان میدهد؛ اما این فهرست متعلق به سال ۱۳۸۸ است و با تقسیمات اداری و نیازهای امروز استان انطباق کامل ندارد.
پیوست گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد فهرست مصوب مناطق کمترتوسعهیافته در سال ۱۳۸۸، هنوز مبنای برخی قوانین و سیاستهای حمایتی است. معافیتهای مالیاتی، سهم مناطق محروم از درآمدهای نفتی و فوقالعاده خدمت کارکنان دولت، از جمله امتیازهایی هستند که به این طبقهبندی وابستهاند.
شمارش «کرماننو» از ردیفهای مربوط به کرمان در جدول تاریخی این گزارش، نام ۱۸ شهرستان، ۴۰ بخش و ۸۹ دهستان را نشان میدهد. این اعداد، تصویر تقسیمات اداری سال ۱۳۸۸ هستند و نباید با ساختار امروز استان یکسان در نظر گرفته شوند. در سالهای بعد، مناطقی مانند ارزوئیه، رابر، نرماشیر، ریگان، فهرج، گنبکی و جازموریان جایگاه اداری تازهای پیدا کردهاند. تنها با تأسیس شهرستانهای جازموریان و گنبکی در سال ۱۴۰۲، شمار شهرستانهای کرمان به ۲۵ رسید.
این تغییرات، تناقض اصلی را آشکار میکنند: مرزهای اداری تغییر کردهاند، جمعیت جابهجا شده، شهرها گسترش یافتهاند و برخی مناطق از بخش به شهرستان ارتقا پیدا کردهاند؛ اما نقشه حقوقی محرومیت همچنان بر همان منطق پیشین استوار است.
در چنین وضعی، ممکن است منطقهای در زندگی واقعی همچنان با فقر خدماتی روبهرو باشد، اما بهدلیل تغییر عنوان اداری یا مرزهای جدید، جایگاهش در نظام حمایتی مبهم شود. از سوی دیگر، احتمال دارد محدودهای که طی سالها از زیرساخت و سرمایهگذاری بیشتری برخوردار شده است، همچنان امتیازهای تعریفشده برای مناطق کمترتوسعهیافته را دریافت کند. پیامد این وضعیت فقط یک خطای آماری نیست؛ منابع عمومی ممکن است بهجای نیازهای واقعی، بر اساس میراث یک جدول قدیمی توزیع شوند.
اطلس مناطق محروم بنیاد برکت در سال ۱۳۹۶ کوشید تصویری جزئیتر ارائه کند. این اطلس، ۵۶۴ بخش محروم کشور را در شش طبقه قرار داد. بر اساس شمارش دادههای بازنشرشده در گزارش مجلس، ۳۳ بخش از این مجموعه در استان کرمان قرار داشتند؛ یعنی حدود ۵٫۹ درصد از کل بخشهای محروم شناساییشده.
هیچیک از بخشهای کرمان در طبقه نخست، یعنی شدیدترین سطح محرومیت، قرار نگرفتند؛ اما شش بخش استان در طبقه دوم جای گرفتند: چاهدادخدا در قلعهگنج با رتبه ۱۷ کشوری، جازموریان با رتبه ۲۱، بخش مرکزی ریگان، نگینکویر فهرج، جبالبارز جنوبی عنبرآباد و بخش مرکزی رودبار جنوب.
تمرکز این نقاط در جنوب و شرق استان تصادفی نیست. محرومیت در کرمان توزیع یکنواختی ندارد. هرچه از کانونهای بزرگ معدنی و صنعتی شمال و غرب بهسوی مناطق جنوبی و شرقی حرکت میکنیم، فاصله از خدمات اداری و درمانی، بازار کار رسمی و زیرساختهای پایدار بیشتر میشود. منطقهبندیای که این جغرافیا را نبیند، محرومیت را فقط نامگذاری میکند، نه درمان.
آیا تقسیم استان، نابرابری را تقسیم میکند؟
تشکیل استان تازه بدون تعیین آب قابلبرنامهریزی، الگوی کشت، اولویتهای صنعتی و نحوه توزیع منابع ممکن است ساختمانهای اداری را بیشتر کند، بیآنکه فاصله توسعهای شمال و جنوب کرمان کاهش یابد.
بحث تشکیل استان کرمان جنوبی سالهاست با استدلالهایی مانند وسعت زیاد استان، فاصله طولانی تا مرکز، تمرکز امکانات و عقبماندگی جنوب دنبال میشود. این مطالبه را نمیتوان صرفاً رقابتی سیاسی دانست. فاصله حدود ۵۰۰ کیلومتری جازموریان تا مرکز استان، کمبود ادارههای تخصصی و وابستگی چند شهرستان به مراکز درمانی محدود، برای مردم مسئلهای روزمره است.
اما گزارش مرکز پژوهشهای مجلس میان «ضرورت توجه به محرومیت» و «تغییر مرز سیاسی» علامت مساوی نمیگذارد. طبق این گزارش، کرمان یکی از چهار استانی است که موضوع تقسیم آن در دولت یا مجلس مطرح شده و در مجموع، دستکم ۲۶ درخواست برای ایجاد استان جدید به وزارت کشور رسیده است.
این گزارش هشدار میدهد تقسیم استان بدون تکمیل پیشنیازهای منطقهبندی میتواند نتیجهای ضدتوسعهای داشته باشد. به بیان دیگر، ایجاد استانداری، فرمانداری و ادارهکل تازه، بهخودیخود آب تولید نمیکند، زنجیره ارزش کشاورزی نمیسازد، بیمارستانها را مجهز نمیکند و سهم جوامع محلی از درآمد معادن را افزایش نمیدهد.
تجربه ایجاد شهرستانهای جدید در کرمان نیز آزمونی پیشروی سیاستگذاران قرار داده است. جازموریان و گنبکی با امید برخورداری از ردیف بودجه، تشکیلات مستقل و دسترسی بهتر به خدمات، به شهرستان ارتقا یافتند؛ اما معیار موفقیت این تغییر نباید نصب تابلوی فرمانداری باشد. باید سنجید که آیا زمان دسترسی مردم به خدمات درمانی کاهش یافته است؟ آیا سرمایهگذاری مولد افزایش یافته؟ آیا ادارههای موردنیاز مستقر شدهاند و شاخصهای فقر و اشتغال تغییر کردهاند؟
اگر این ارزیابی انجام نشود، تقسیم استان ممکن است به تکثیر ساختمانها و سمتهای اداری بینجامد، بیآنکه فاصله توسعهای میان شمال و جنوب کرمان کاهش یابد.
مرزهای تازه پس از تعیین تکلیف آب و تولید
گزارشهای پیشین مرکز پژوهشهای مجلس درباره سند ملی آمایش سرزمین نشان میدهند تکلیف برخی از پایهایترین تصمیمها همچنان روشن نشده است؛ از جمله آب قابلبرنامهریزی، الگوی کشت ملی و منطقهای، اولویتهای صنعتی استانها، منطقهبندی آمایشی و اصلاح قانون تقسیمات کشوری. این تکالیف در مواد ۸ تا ۱۵ الزامات سند آمدهاند، اما اجرای بخش مهمی از آنها به آینده موکول شده است.
رعایت این تقدم و تأخر برای کرمان حیاتی است. نمیتوان مرز استانی تازه را ترسیم کرد، بیآنکه میزان منابع آب پایدار آن مشخص باشد. نمیتوان کشاورزی جنوب را موتور توسعه معرفی کرد، اما درباره الگوی کشت سازگار با خشکسالی و منابع آب قابلدسترس تصمیم نگرفت. همچنین نمیتوان بر معادن تکیه کرد، اما جای صنایع فرآوری، زیرساختهای حملونقل و سهم جوامع محلی را در برنامه روشن نکرد.
منطقهبندی درست باید از حوضه آبریز، شبکه سکونتگاهها، مسیر رفتوآمد مردم، بازار محصولات، زنجیره تأمین، اقلیم و پیوندهای فرهنگی آغاز شود؛ نه از خطی که پیشتر روی نقشه سیاسی کشیده شده است. ممکن است نتیجه چنین مطالعهای تقسیم استان باشد یا به تقویت مدیریت منطقهای، تفویض اختیار یا تشکیل نهادهای مشترک میان چند شهرستان بینجامد. مهم این است که پاسخ، پیش از مطالعه تعیین نشده باشد.
کرمان بیش از آنکه به نقشهای تازه نیاز داشته باشد، به نقشهای دقیق نیاز دارد؛ نقشهای که نشان دهد آب کجاست، اشتغال کجا شکل میگیرد، مردم برای درمان و آموزش به کجا میروند و منابع حاصل از معدن و کشاورزی چگونه میان مناطق توزیع میشوند.
تقسیم یک استان میتواند ابزاری برای توسعه باشد، اما جای توسعه را نمیگیرد. اگر فهرست محرومیت همچنان متعلق به ۱۷ سال پیش باشد و تصمیمهای مربوط به آب، کشت و صنعت هنوز کامل نشده باشند، کشیدن خطی تازه روی نقشه ممکن است فقط محرومیت قدیمی را میان دو ساختار اداری جدید تقسیم کند.